一、什么是單耗？海關以往是如何管理單耗的？
單耗是加工貿(mào)易項下，加工企業(yè)和海關在申報和核定進口料件和加工成品之間定量關系時的一種習慣稱謂。是指加工貿(mào)易企業(yè)在正常生產(chǎn)條件下加工生產(chǎn)單位出口成品(包括深加工結(jié)轉(zhuǎn)的成品和半成品)所耗用的進口保稅料件的數(shù)量。單耗包括凈耗和工藝損耗。
凈耗是指加工生產(chǎn)中物化在單位出口成品(包括深加工結(jié)轉(zhuǎn)的成品和半成品)中的加工貿(mào)易進口保稅料件的數(shù)量。
工藝損耗是指因加工生產(chǎn)工藝要求，在生產(chǎn)過程中除凈耗外所必需耗用，且不能完全物化在成品(包括深加工結(jié)轉(zhuǎn)的成品和半成品)中的加工貿(mào)易進口保稅料件的數(shù)量。
海關予以保稅核銷的只有單耗。
保稅加工的貿(mào)易方式自改革開放以來，一直是由海關對加工企業(yè)進口料件進行單耗核定。為方便基層海關備案核銷，總署曾組織編寫了《紡織類海關核銷手冊》和《機電類海關核銷手冊》；下發(fā)了《加工貿(mào)易部分重點商品單耗定額表》；各地海關根據(jù)本關區(qū)加工貿(mào)易單耗管理實際，在征求有關行業(yè)研究院所、技術專家和加工企業(yè)意見的基礎上組織編寫了《關區(qū)加工貿(mào)易常見商品單耗核定手冊》；向加工貿(mào)易企業(yè)發(fā)放了《加工貿(mào)易商品單耗核定卡》；針對各地海關對加工貿(mào)易成品進行單耗核定時，執(zhí)行單耗標準不統(tǒng)一的問題，海關總署下發(fā)了署監(jiān)[98]927號文件，規(guī)范了單耗管理的審批原則和權限；加工貿(mào)易企業(yè)較多的直屬海關結(jié)合本關區(qū)加工貿(mào)易單耗管理特點，組織開發(fā)了供本關區(qū)加工貿(mào)易單耗管理的計算機應用程序。2001年在關稅征管司和科技發(fā)展司的組織和技術支持下，完成了《海關加工貿(mào)易管理系統(tǒng)單耗數(shù)據(jù)庫》業(yè)務需求方案的審定和技術方案的設計，經(jīng)杭州海關開發(fā)和杭州關區(qū)業(yè)務現(xiàn)場試運行，已通過驗收，現(xiàn)在福州等7個海關試點推廣。
《核銷手冊》和《單耗定額表》的編寫，單耗管理文件的下發(fā)和單耗數(shù)據(jù)庫的開發(fā)，為海關的單耗管理積累了信息和資料，一定程度上規(guī)范了海關單耗標準的統(tǒng)一執(zhí)行，為總署單耗工作的集中規(guī)范管理摸索了經(jīng)驗，奠定了基礎，提供了物質(zhì)和思想的準備。
二、單耗管理面臨的任務是什么？
一是規(guī)范單耗標準的制定工作。以往海關總署只對40幾種重點敏感商品進行了單耗標準的制定。而加工貿(mào)易企業(yè)發(fā)展至今，加工的成品規(guī)格品種型號成千上萬，以往制定的單耗標準無論是其數(shù)量、針對性和準確性都急需補充、修改和完善，以適應海關對迅猛發(fā)展的加工貿(mào)易監(jiān)管的迫切需要。
根據(jù)35號文件精神，海關總署和國家經(jīng)貿(mào)委會同有關行業(yè)主管部門，設立了單耗標準制定工作聯(lián)絡小組及其單耗標準審定委員會，建立了聯(lián)絡機制，制定了工作程序、審定規(guī)程和標準制定規(guī)范。近兩年來，制定了一批行業(yè)關注、加工企業(yè)關心、海關監(jiān)管急需的重點敏感商品的單耗標準。
二是規(guī)范加工企業(yè)單耗的申報行為。由于以往海關對不法加工企業(yè)偽報單耗未有相應的處罰規(guī)定，海關未制定《單耗管理辦法》和統(tǒng)一規(guī)范的單耗核定程序及更多適用的單耗標準，不僅增加了海關核定加工企業(yè)成品單耗的難度，也使不法企業(yè)隨意通過偽報單耗逾逃稅款的事情屢禁不止。
隨著海關緝私體制的建立、通關制度改革和科技手段的應用及監(jiān)管制度的不斷完善，以加工貿(mào)易方式，通過海上和陸路非設關口岸的偷運走私，通過設關口岸闖關，以多報少逃進口稅，出口以少報多騙核銷走私，通過貨運渠道飛料走私和通過“三無”企業(yè)倒賣料件等走私違法活動，受到海關嚴密封堵和嚴厲打擊，扼制了保稅料件和結(jié)轉(zhuǎn)的成品半成品進入加工企業(yè)之前的走私行為。而不法企業(yè)通過偽報單耗騙核銷，擅自逃稅內(nèi)銷保稅料件和成品的走私違法活動日漸凸顯，加工企業(yè)不如實申報加工單耗的現(xiàn)象普遍存在。
三是規(guī)范海關單耗的核定行為。單耗的核定工作是由主管地海關依據(jù)企業(yè)申報和關員下廠核查確定。在海關單耗管理方面，由于沒有形成全國統(tǒng)一的管理模式和核銷原則，統(tǒng)一認知的單耗基本概念，統(tǒng)一規(guī)范的核銷審定程序和操作規(guī)范，基層海關和保稅核銷關員對單耗核定有較寬松的自行解釋權和自行裁量權。尤其對技術工藝較復雜的成品單耗更難以核定，導致不同關區(qū)對同類加工企業(yè)加工的相同成品單耗核定差別較大。有時相同成品的核定單耗在不同關區(qū)相差少則幾倍，多則十幾倍或幾十倍。執(zhí)法人員在執(zhí)法規(guī)定不明確不規(guī)范的情況下極易造成職能的錯位，帶來執(zhí)法的偏差，產(chǎn)生不廉的執(zhí)法行為，加工企業(yè)和各地海關反響強烈，影響到海關自身的依法行政和廉政建設。偵查、調(diào)查和稽查發(fā)現(xiàn)的多起不法加工企業(yè)通過高報單耗逃稅內(nèi)銷保稅料件和制成品的案例表明，海關對加工貿(mào)易單耗管理急需統(tǒng)一規(guī)范單耗核定的執(zhí)法行為。